Zona Franca de Manaus até 2073: vigência garantida, competitividade também?
Atualizado: há 3 dias
Texto de 14 de outubro de 2026. Será atualizado quando for editada a lei complementar do Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Estado do Amazonas, previsto no art. 92-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Em 1 minuto: a Zona Franca de Manaus (ZFM) está protegida pela Constituição até 2073, e desde 2023 a Constituição também manda que o IBS e a CBS mantenham o seu diferencial competitivo. Mas vigência, diferencial competitivo e competitividade são três coisas diferentes. A vigência diz até quando o regime existe. O diferencial é a vantagem tributária que a lei dá a quem opera na ZFM. A competitividade é a capacidade real de atrair investimento, produzir, vender e ganhar dinheiro diante dos concorrentes. As duas primeiras a lei garante. A terceira depende também de produtividade, logística, tecnologia, fornecedores e estratégia, e nenhuma norma a assegura. A própria Constituição reconhece isso: ao lado do diferencial, ela mandou criar um fundo para diversificar a economia do Amazonas. O desafio até 2073 é transformar a vantagem do regime em capacidade produtiva.
Fonte: elaboração ZFMLab.
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Sumário
Uma garantia constitucional pode garantir competitividade?
No debate sobre a Zona Franca de Manaus, uma frase volta sempre: a prorrogação garantiu a competitividade da ZFM até 2073. Ela aparece em discursos, entrevistas e comemorações, e tem uma parte de verdade. A permanência da ZFM está na Constituição, e o Congresso Nacional a prorrogou mais de uma vez para dar segurança a quem investe na região.
A pergunta que este texto faz é outra: garantir que um regime de incentivos continue existindo é o mesmo que garantir que as empresas que dele participam sejam competitivas?
Dois casos ajudam a ver a diferença. No primeiro, uma indústria instalada em Manaus mantém todos os benefícios fiscais, mas o frete sobe, um insumo passa a faltar e o concorrente de outro estado moderniza a fábrica. Os incentivos continuam iguais, e a empresa perde mercado. No segundo, outra indústria não recebe nenhum incentivo novo, mas reorganiza a produção, desenvolve fornecedores e passa a fazer um produto de mais valor. Ela ganha mercado sem que nenhuma lei tenha mudado.
Os dois casos mostram a distância entre o que a lei pode assegurar e o que depende do funcionamento da economia. Para medir essa distância, o texto percorre seis passos: o que é competitividade; de onde vêm as ideias que usamos para explicá-la; de onde vem a competitividade da ZFM; o que a Constituição realmente garantiu; o que a reforma tributária mudou; e como saber se a ZFM está ficando mais competitiva.
1. Afinal, o que é competitividade?
Não existe uma definição única, aceita por todas as escolas. A literatura de economia e de estratégia, porém, converge para uma ideia:
Competitividade é a capacidade de uma empresa, de um setor ou de um território de criar e entregar valor em condições melhores que as das alternativas concorrentes, de modo a conquistar ou manter mercados e sustentar resultados ao longo do tempo.
A definição tem cinco elementos, e cada um deles importa:
Valor: o produto precisa resolver uma necessidade pela qual o cliente aceite pagar.
Comparação: ninguém é competitivo sozinho. A competitividade só se mede contra um concorrente ou uma alternativa.
Eficiência: importa quanto custa produzir, vender e entregar esse valor.
Resultado: o desempenho precisa virar receita, margem, retorno sobre o capital e capacidade de investir.
Tempo: a vantagem precisa resistir a concorrentes novos, a mudanças de tecnologia e a mudanças no ambiente econômico.
Por isso, ser competitivo não é o mesmo que vender mais barato. Uma empresa pode ganhar mercado porque tem o menor custo, mas também porque oferece tecnologia melhor, entrega mais rápido, atende melhor ou tem uma marca em que o cliente confia.
Quatro palavras que se confundem
Produtividade é a relação entre o que se produz e os recursos usados para produzir: unidades por hora trabalhada, valor adicionado por trabalhador. Vantagem competitiva é uma condição que permite a uma empresa criar mais valor ou operar com custo menor que os concorrentes relevantes. Competitividade é o conceito mais largo: a capacidade de disputar mercados e obter resultado, somando custo, diferenciação, recursos, posição no mercado e ambiente econômico. Rentabilidade é o resultado financeiro: margem e
retorno sobre o capital investido.
As quatro andam juntas, mas não são a mesma coisa. Uma fábrica pode ter alta produtividade física e ser pouco competitiva, se o consumidor não valoriza o produto ou se o custo de distribuição é alto demais. E outra pode ter produtividade industrial menor que a do concorrente e compensar essa diferença com localização, especialização ou reputação. Margem alta, isolada, também não prova competitividade: pode vir de vantagem real, mas também de mercado protegido ou de poder de mercado.
Três níveis de análise
A competitividade pode ser analisada em três níveis, e as perguntas mudam de um para o outro.
Fonte: elaboração ZFMLab.
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Nível | Pergunta central | Exemplo |
Empresa | Por que uma empresa supera outra? | Uma fabricante de motocicletas com custo unitário menor ou qualidade maior |
Setor | Por que certos setores têm desempenho melhor? | A cadeia de duas rodas, com fornecedores, escala e competências |
Território | Por que certos lugares oferecem condições melhores para produzir? | Manaus, São Paulo ou outro polo, cada um com seus custos, infraestrutura, incentivos e conhecimento |
Os níveis se influenciam, mas um não decide o outro. Uma empresa eficiente pode operar num território com logística cara. Um território pode oferecer vantagens tributárias importantes sem que todas as empresas instaladas nele sejam produtivas.
Um país não é uma empresa
Há um alerta importante ao falar de competitividade de lugares. Em 1994, o economista Paul Krugman publicou na revista Foreign Affairs um artigo que ficou famoso pelo título, "Competitiveness: A Dangerous Obsession" ("Competitividade: uma obsessão perigosa"). O argumento, em resumo: empresas disputam mercados e podem quebrar; países não saem do mercado. O padrão de vida de um país depende sobretudo da produtividade da sua própria economia, e não de "vencer" outros países no comércio. Tratar o país como se fosse uma empresa pode levar a políticas equivocadas.
O alerta vale para regiões. Perguntar se a ZFM é competitiva como lugar para investir é legítimo, e a resposta interessa a cada empresa. Mas a pergunta sobre o território, no fim, é outra: quanto o regime contribui para a produtividade e para a vida de quem mora na região. O texto volta a essa distinção na seção 9.
2. De onde vêm essas ideias: as escolas do pensamento econômico e da estratégia
Os conceitos da seção anterior não surgiram de uma vez. Foram construídos ao longo de quase 250 anos, por economistas e por estudiosos da estratégia empresarial, cada um olhando para uma fonte diferente de vantagem. Conhecer essa trajetória ajuda a entender por que a discussão sobre a ZFM mistura tantas coisas: custo, aglomeração, inovação, instituições, estratégia e desenvolvimento. Cada escola ilumina uma parte do problema.
Fonte: elaboração ZFMLab a partir da obra citadas.
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2.1 Custo e especialização: Smith, Ricardo, Heckscher e Ohlin
Em A riqueza das nações (1776), Adam Smith mostrou que a divisão do trabalho e a especialização elevam a produtividade. Cada trabalhador, ao se dedicar a uma tarefa, produz mais do que se fizesse tudo sozinho, e o mesmo vale para regiões e países.
David Ricardo, em Princípios de economia política e tributação (1817), deu um passo além com a ideia de vantagem comparativa. O exemplo dele: Portugal produzia vinho e tecido com menos trabalho que a Inglaterra. Mesmo assim, os dois países ganhavam se Portugal se especializasse em vinho, em que a sua vantagem era maior, e a Inglaterra em tecido, em que a sua desvantagem era menor. O que decide a especialização não é o custo absoluto, mas o custo relativo: o que cada um deixa de produzir para produzir outra coisa.
Mais de um século depois, Eli Heckscher (1919) e Bertil Ohlin (1933) explicaram de onde vêm essas diferenças de custo: da dotação de fatores. Lugares com muita terra tendem a se especializar no que usa muita terra; lugares com muito capital, no que usa muito capital.
O que essa escola ajuda a ver na ZFM: para a maior parte do que o Polo Industrial de Manaus fabrica, como motocicletas, eletroeletrônicos e equipamentos de informática, a região não tem vantagem natural de custo. Os insumos vêm de longe e o mercado consumidor está longe. A vantagem de Manaus nesses setores não é dada pela natureza: foi construída.
2.2 Aglomeração: Marshall
Em Princípios de economia (1890), Alfred Marshall observou que indústrias do mesmo ramo, quando se concentram num lugar, ganham vantagens que nenhuma delas teria sozinha: um mercado de trabalhadores especializados, fornecedores e serviços que nascem em volta e o conhecimento do ofício que circula entre as empresas. São as economias externas: vantagens que vêm de fora da empresa, mas de dentro do lugar.
O que essa escola ajuda a ver na ZFM: a concentração de fabricantes de duas rodas, eletroeletrônicos e informática em Manaus formou fornecedores, mão de obra treinada e serviços industriais. Essa vantagem é real, mas varia muito de um setor para outro.
2.3 Estrutura de mercado: Mason e Bain
A partir dos anos 1930, Edward Mason (1939) e depois Joe Bain, em Barriers to New Competition (1956), estão na origem do campo da organização industrial. A pergunta deles: como a estrutura de um mercado (número de empresas, concentração, escala mínima, barreiras à entrada) molda o comportamento das empresas e os seus resultados?
O que essa escola ajuda a ver na ZFM: a escala exigida para operar, a concentração de alguns setores e as exigências para fruir os incentivos, como o projeto aprovado e o processo produtivo básico, também funcionam como condições de entrada.
2.4 Inovação: Schumpeter, Nelson e Winter
Joseph Schumpeter mudou o foco. Na Teoria do desenvolvimento econômico (1911) e em Capitalismo, socialismo e democracia (1942), ele mostrou que a concorrência que mais importa não é a de preço, mas a que vem do produto novo, do processo novo, do mercado novo e da organização nova. Chamou esse movimento de destruição criadora: a inovação destrói posições que pareciam sólidas e cria outras.
Em An Evolutionary Theory of Economic Change (1982), Richard Nelson e Sidney Winter mostraram como as empresas aprendem: por meio de rotinas que acumulam conhecimento e mudam devagar. É por isso que diferenças de capacidade entre empresas persistem por muito tempo.
O que essa escola ajuda a ver na ZFM: uma vantagem de hoje pode ser derrubada amanhã por uma tecnologia nova, com ou sem incentivo. E capacidade produtiva não se compra pronta: acumula-se com anos de aprendizado.
2.5 Instituições: Coase, Williamson e North
Ronald Coase, em The Nature of the Firm (1937), perguntou por que existem empresas se o mercado funciona, e respondeu que usar o mercado tem custo: procurar, negociar, contratar, fiscalizar. São os custos de transação. Oliver Williamson, em The Economic Institutions of Capitalism (1985), estudou como contratos e formas de organização reduzem esses custos.
Douglass North, em Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990), definiu as instituições como as regras do jogo de uma sociedade, formais e informais, que reduzem a incerteza e moldam os incentivos. Boas regras baixam o custo de produzir e de negociar; regras instáveis o elevam.
O que essa escola ajuda a ver na ZFM: a ZFM é, antes de tudo, uma instituição: um conjunto de regras que muda os custos e os incentivos de produzir em Manaus. E previsibilidade tem valor econômico. Uma regra que dura até 2073 reduz o risco de quem constrói uma fábrica para operar por décadas.
2.6 Estratégia empresarial: Porter, os recursos, as capacidades e as cadeias de valor
A estratégia empresarial faz uma pergunta mais específica que a economia: por que algumas empresas têm desempenho superior ao dos concorrentes e conseguem preservar essa diferença? Quatro respostas se destacam.
Posicionamento: Michael Porter. Em Competitive Strategy (1980) e Competitive Advantage (1985), Porter organizou a análise em três ferramentas: as cinco forças que definem a rentabilidade de um setor (rivalidade entre concorrentes, ameaça de novos entrantes, ameaça de substitutos, poder dos compradores e poder dos fornecedores); a cadeia de valor, que decompõe a empresa nas atividades que criam valor e custo; e as estratégias genéricas: liderança em custo, diferenciação ou foco num segmento. Em "What
is Strategy?" (1996), acrescentou uma distinção útil: eficiência operacional não é estratégia. Fazer melhor o que os concorrentes fazem é necessário, mas não cria uma posição própria.
Em The Competitive Advantage of Nations (1990), Porter levou a análise para o território, com o modelo conhecido como diamante: quatro condições do lugar que estimulam ou travam a competitividade das empresas, mais o papel do acaso e do governo. Aplicado ao Polo Industrial de Manaus, o diamante fica assim:
Condição do diamante | Como aparece no Polo Industrial de Manaus |
Fatores de produção | Base industrial, mão de obra treinada em alguns setores, institutos de pesquisa e infraestrutura produtiva; limites de logística e de qualificação em outras áreas |
Demanda | A maior parte da produção é vendida no mercado brasileiro, o que permite escala, mas expõe as empresas aos ciclos da demanda nacional |
Indústrias correlatas e de apoio | Fornecedores e serviços industriais com graus diferentes de integração local, conforme o setor |
Estratégia, estrutura e rivalidade | Grandes empresas nacionais e multinacionais, que disputam os mercados finais e cumprem as exigências da política industrial |
Governo | O próprio regime da ZFM, com a Suframa, os projetos aprovados e os processos produtivos básicos |
Recursos: Penrose, Wernerfelt e Barney. Para a visão baseada em recursos, a vantagem nasce dentro da empresa. Edith Penrose, em The Theory of the Growth of the Firm (1959), via a empresa como um conjunto de recursos produtivos; Birger Wernerfelt (1984) deu nome à abordagem; e Jay Barney (1991) mostrou que a vantagem só se sustenta quando os recursos são valiosos, raros, difíceis de imitar e sem substituto equivalente: conhecimento tecnológico próprio, marca consolidada, rede de distribuição
exclusiva, competências que o concorrente não consegue copiar.
Capacidades dinâmicas: Teece, Pisano e Shuen. Em 1997, David Teece, Gary Pisano e Amy Shuen argumentaram que, em mercados que mudam rápido, ter bons recursos não basta. Vence quem consegue integrar, construir e reconfigurar as próprias competências quando o ambiente muda.
Cadeias globais de valor: Gereffi, Humphrey e Schmitz. Gary Gereffi (1999) estudou como empresas de países em desenvolvimento aprendem dentro das redes internacionais de produção e passam da montagem para a fabricação completa e, depois, para a marca própria. John Humphrey e Hubert Schmitz (2002) organizaram esse movimento, chamado de upgrading, em quatro tipos: de processo (produzir com mais eficiência), de produto (fazer produtos mais sofisticados), funcional (assumir funções de mais valor, como projeto e engenharia) e intersetorial (levar o que se aprendeu para outra cadeia).
O que essas escolas ajudam a ver na ZFM: Porter pergunta se as empresas de Manaus competem por custo, por diferenciação ou por foco. A visão baseada em recursos pergunta que competências elas têm que os concorrentes não copiam. As capacidades dinâmicas perguntam como elas vão se adaptar à reforma tributária e às mudanças de tecnologia. E as cadeias de valor perguntam se o polo está subindo da montagem para a engenharia, o projeto e o serviço.
2.7 A tradição latino-americana: Prebisch e Fajnzylber
Na Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Raúl Prebisch (1949) explicou o atraso da região pela relação entre um centro industrializado e uma periferia exportadora de produtos primários, e defendeu a industrialização e o progresso técnico como caminho para a periferia.
O economista Fernando Fajnzylber, também da CEPAL, autor de La industrialización trunca de América Latina (1983), escreveu em 1988 o artigo "Competitividad internacional: evolución y lecciones", publicado na Revista de la CEPAL. Nele, define a competitividade de um país como a capacidade de sustentar e ampliar a participação nos mercados internacionais e, ao mesmo tempo, elevar o nível de vida da população. E
conclui que isso exige aumento de produtividade e incorporação de progresso técnico.
Fajnzylber reconhece que as empresas buscam competitividade por outros caminhos: mão de obra barata, crédito subsidiado, lucro alto no mercado interno protegido para compensar margem baixa na exportação, ou "aprovechar franquicias tributarias especiales" (aproveitar benefícios tributários especiais, em tradução livre). Para ele, esses caminhos podem dar lucro satisfatório às empresas, mas têm pouco a ver com o aumento da competitividade do país em sentido amplo.
É nesse artigo que aparece a distinção entre ganhos "auténticos" e "espúreos". Os ganhos de comércio da América Latina nos anos 1980 eram espúrios, segundo Fajnzylber, porque vieram junto com queda da renda por habitante, do investimento, do gasto em pesquisa e em educação e dos salários reais. Os autênticos são os que se apoiam em produtividade com progresso técnico.
Competitividade espúria | Competitividade autêntica |
Apoia-se em salário baixo, crédito subsidiado, mercado protegido ou benefício especial | Apoia-se em produtividade e progresso técnico |
Pode dar lucro à empresa sem melhorar a economia do país | Eleva a produtividade e o nível de vida |
Convive com queda do investimento, da pesquisa, da educação e dos salários | Exige investimento, pesquisa, educação e aprendizado |
Desaparece quando a condição que a sustenta desaparece | Sustenta-se no tempo |
Fajnzylber deixou também uma observação que interessa diretamente a Manaus: países sem recursos naturais abundantes, como Japão, Alemanha e Itália, não tiveram alternativa senão construir vantagens comparativas na indústria.
O que essa escola ajuda a ver na ZFM: o benefício tributário, por si só, não é a medida da competitividade. A pergunta de Fajnzylber é se o regime vem acompanhado de produtividade, progresso técnico e melhora do nível de vida. A leitura proposta aqui, que não é dele, é que o incentivo da ZFM pode cair de um lado ou do outro da distinção: depende do que as empresas e a política pública fazem com ele.
2.8 Competitividade sistêmica: Esser, Hillebrand, Messner e Meyer-Stamer
Em 1996, quatro pesquisadores alemães, Klaus Esser, Wolfgang Hillebrand e Dirk Messner, do Instituto Alemão de Desenvolvimento, e Jörg Meyer-Stamer, da Universidade de Duisburg, publicaram na Revista de la CEPAL o artigo "Competitividad sistémica: nuevo desafío para las empresas y la política". A tese: a competitividade industrial resulta da interação de quatro níveis.
Fonte: elaboração ZFMLab a partir da obra citada.
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Micro: as empresas, que buscam ao mesmo tempo eficiência, qualidade, flexibilidade e rapidez, muitas delas em redes de colaboração.
Meso: o Estado e os atores sociais, com políticas de apoio específico (infraestrutura, formação, tecnologia) e a articulação do aprendizado.
Macro: o contexto econômico que pressiona as empresas por desempenho, com estabilidade apoiada nas políticas fiscal, monetária e cambial.
Meta: os padrões de organização jurídica, política e econômica da sociedade e a sua capacidade de se organizar e de agir em conjunto.
A conclusão dos autores é que a competitividade de uma empresa se apoia no padrão de organização da sociedade como um todo. Nenhuma empresa compete sozinha.
O que essa escola ajuda a ver na ZFM: o regime tributário é uma peça do nível meso. Sozinho, não faz o trabalho dos outros três: a gestão das empresas, a estabilidade da economia e a capacidade de coordenação entre empresas, governos e instituições de pesquisa.
Como cada escola lê a ZFM
As escolas não são excludentes. Cada uma faz uma pergunta diferente sobre o mesmo polo industrial.
Abordagem | Pergunta que faz à ZFM |
Vantagem comparativa | Em que atividades Manaus tem vantagem relativa de especialização? |
Aglomeração | A concentração de empresas formou fornecedores, mão de obra e conhecimento? |
Organização industrial | Como escala, concentração e condições de entrada afetam os setores incentivados? |
Inovação | O polo cria ou incorpora tecnologias, processos e produtos novos? |
Instituições | As regras do regime são estáveis, claras e baratas de cumprir? |
Porter | As empresas competem por custo, por diferenciação ou por foco? |
Recursos e capacidades | Que competências elas têm que o concorrente não copia, e como se adaptam? |
Cadeias de valor | O polo está subindo da montagem para a engenharia, o projeto e o serviço? |
Fajnzylber | O regime vem acompanhado de produtividade, progresso técnico e nível de vida? |
Competitividade sistêmica | Empresas, políticas, infraestrutura e instituições funcionam em conjunto? |
Juntando as respostas, chega-se a uma síntese. Ela não é um modelo de um autor específico: é a forma como este texto organiza as escolas.
Fonte: elaboração ZFMLab.
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As condições externas (mercados, instituições, infraestrutura, tecnologia, tributos) afetam os recursos e as capacidades da empresa (pessoas, capital, conhecimento, gestão, inovação). Esses recursos sustentam uma posição competitiva, que é o valor entregue ao cliente comparado ao custo e às alternativas. A posição gera resultados: mercado, margem, retorno, capacidade de investir. E os resultados, reinvestidos em aprendizado, renovam a vantagem. Três perguntas saem daí: de onde vem a competitividade, como ela aparece e como ela se sustenta.
3. De onde vem a competitividade territorial da ZFM?
A Zona Franca de Manaus é um caso raro de competitividade territorial construída por política pública. Muitas regiões industriais cresceram perto do mercado consumidor ou da matéria-prima. Manaus formou um parque industrial grande apesar de estar longe dos dois.
O modelo atual nasceu com o Decreto-Lei nº 288, de 1967. A lógica era criar condições econômicas capazes de tornar atraente a instalação de empresas numa região distante dos centros industriais e consumidores do país. Ao longo das décadas, o regime atraiu empresas, formou fornecedores, treinou trabalhadores e acumulou capacidade produtiva em vários segmentos.
O tamanho do resultado aparece nos números da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa). Segundo divulgação de 21 de setembro de 2026, o Polo Industrial de Manaus faturou R$ 142,98 bilhões de janeiro a julho de 2026 (US$ 27,71 bilhões), com média mensal de 131.197 empregos diretos.
Os números mostram a dimensão do polo, mas não medem a sua competitividade. Faturamento pode crescer porque se vendeu mais, porque os preços subiram ou porque mudou a composição dos produtos. Nenhuma dessas explicações mostra, sozinha, que a produtividade aumentou.
As fontes da vantagem
São quatro as fontes principais da competitividade da ZFM, e uma restrição que pesa do outro lado.
A vantagem tributária e institucional. Os incentivos federais e estaduais mudam o custo, o fluxo de caixa e a rentabilidade de produzir e vender a partir de Manaus. É o elemento central para compensar a distância. O desenho desses incentivos depois da reforma tributária, camada por camada e com os artigos da lei, está no texto A nova vantagem competitiva da indústria da Zona Franca de Manaus.
A aglomeração industrial. A concentração de empresas em duas rodas, eletroeletrônicos e informática favorece a formação de fornecedores, serviços especializados, conhecimento técnico e escala, como Marshall descreveu. Essas vantagens variam de uma cadeia para outra.
A capacidade tecnológica e organizacional acumulada. A presença de grandes fabricantes, de profissionais treinados e de instituições de pesquisa estimula o aprendizado e a melhoria dos processos. Parte disso é exigência legal: as empresas de bens e serviços de tecnologia da informação e comunicação que usam os incentivos da Lei nº 8.387/1991 precisam investir, por ano, pelo menos 5% do faturamento bruto no mercado interno com esses bens, com as deduções da lei, em pesquisa, desenvolvimento e inovação na Amazônia Ocidental ou no Amapá (art. 2º, § 3º). A questão é quanto desse investimento vira
conhecimento próprio e inovação que o mercado valoriza.
O ambiente institucional. O regime especial, a atuação da Suframa, a aprovação de projetos e os processos produtivos básicos fazem parte da estrutura que orienta as decisões das empresas.
A restrição: distância e logística. A distância dos grandes mercados consumidores, o transporte que combina rio, mar, estrada e avião, os prazos de entrega e a dependência de poucos corredores logísticos continuam pesando no custo de produzir em Manaus.
Fonte: elaboração ZFMLab.
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O resultado é uma espécie de balança. De um lado, as vantagens construídas: incentivos, escala, fornecedores, competências, segurança jurídica. Do outro, as desvantagens: distância, frete, prazo, risco logístico, dependência de insumos de fora. O saldo é a competitividade líquida da localização: a capacidade de gerar retorno, ajustado ao risco, melhor que o de uma localização alternativa.
Uma vantagem que depende do Brasil
A maior parte da produção do Polo Industrial de Manaus é vendida no mercado brasileiro. Isso tem uma consequência direta: a vantagem de Manaus está ligada ao sistema tributário brasileiro, à política comercial do país e ao tamanho da demanda interna. Não é a mesma coisa que a capacidade de exportar com competitividade para qualquer mercado do mundo.
Também não se deve confundir a Zona Franca de Manaus, que é um regime econômico especial, com o Polo Industrial de Manaus, que é a sua face industrial mais conhecida. O comércio da ZFM tem regras e vantagens próprias, tratadas no texto A nova vantagem competitiva do comércio da Zona Franca de Manaus.
Uma possibilidade, ainda não uma vantagem
A localização na Amazônia abre caminhos ligados à biodiversidade, à bioindústria e às tecnologias ambientais. O estudo da Fundação Getulio Vargas citado na seção 9 recomenda destinar recursos de pesquisa, desenvolvimento e inovação a atividades baseadas nos recursos naturais da região, e a Constituição, como se verá na seção 5, prevê um fundo para diversificar a economia do Amazonas. Mas essas oportunidades não viram vantagem competitiva sozinhas. Exigem pesquisa, infraestrutura, fornecedores,
capacidade empresarial e mercados dispostos a pagar pela diferença. Estar na Amazônia não significa, por si só, que uma indústria da ZFM tenha uma vantagem ambiental mensurável.
Em resumo: a competitividade territorial da ZFM não é um percentual único de incentivo. Ela muda de produto para produto, de setor para setor e de mercado para mercado, e precisa ser analisada caso a caso.
4. Incentivo e competitividade são a mesma coisa?
Não. O incentivo é um instrumento que pode contribuir para a competitividade, mas não é a competitividade.
Uma indústria pode receber benefícios que reduzem o seu custo tributário e, mesmo assim, ter dificuldade por causa de baixa produtividade, tecnologia ultrapassada ou frete alto. E pode ocorrer o contrário: uma empresa melhora a tecnologia, reorganiza a produção ou ganha escala e fica mais competitiva sem nenhum incentivo novo.
Na ZFM, o incentivo cumpre duas funções que se complementam:
Compensar a desvantagem de localização, tornando viável instalar e manter atividades produtivas longe do mercado consumidor.
Abrir espaço para construir capacidades: investimento, qualificação, tecnologia, fornecedores e cadeias industriais mais fortes.
A primeira função é a que se vê nos números de faturamento e emprego. A segunda é a que interessa a Fajnzylber e à competitividade sistêmica. Cumprir a primeira não prova que a segunda foi cumprida.
Fonte: elaboração ZFMLab.
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O caminho possível vai do regime especial à atração de investimentos, daí ao desenvolvimento de capacidades (produtividade, fornecedores, tecnologia, qualificação), daí a uma competitividade mais sustentável e, por fim, ao desenvolvimento da região. Cada passagem depende de decisões, investimentos e condições concretas. Nenhuma é automática.
A pergunta relevante, portanto, não é se a ZFM depende de incentivos. O modelo foi desenhado para usar instrumentos diferenciados de desenvolvimento regional. A pergunta é quanto dessas condições vem sendo convertido em eficiência produtiva, conhecimento, inovação e economia regional mais forte. É aqui que entram as prorrogações constitucionais.
5. O que a Constituição realmente garante
A proteção da ZFM está no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), a parte da Constituição que trata de regras de transição e de prazos. Ela foi construída em quatro momentos, e o último é diferente dos outros três.
Fonte: elaboração ZFMLab a partir da legislação citada.
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Ano | Norma | O que fez |
1988 | Constituição, ADCT, art. 40 | Manteve a ZFM, com suas características, por 25 anos: até 2013 |
2003 | Emenda Constitucional nº 42, ADCT, art. 92 | Acrescentou dez anos: até 2023 |
2014 | Emenda Constitucional nº 83, ADCT, art. 92-A | Acrescentou 50 anos: até 2073 |
2023 | Emenda Constitucional nº 132, ADCT, art. 92-B | Mandou manter o diferencial competitivo no IBS e na CBS. Não acrescentou anos |
O art. 40 protege o regime, não só o nome
O texto do art. 40 é preciso: mantém a Zona Franca de Manaus "com suas características de área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais". O parágrafo único acrescenta que só lei federal pode mudar os critérios de aprovação dos projetos na ZFM.
O Supremo Tribunal Federal (STF) deu peso a essas palavras. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 310, julgada em 19 de fevereiro de 2014, o Plenário declarou inconstitucionais os Convênios ICMS 1, 2 e 6 de 1990, que retiravam benefícios de ICMS ligados à ZFM. Segundo a decisão, o quadro de incentivos anterior à Constituição "constitucionalizou-se pelo art. 40 do ADCT", com natureza de imunidade tributária. A prorrogação, portanto, não preservou apenas a existência da ZFM: preservou um regime com incentivos de verdade.
O art. 92-B: diferencial competitivo, em caráter geral e nos níveis antigos
A Emenda Constitucional nº 132/2023, que fez a reforma tributária do consumo, trouxe uma proteção de outra natureza. O caput do art. 92-B manda que as leis do IBS e da CBS estabeleçam os mecanismos necessários, "com ou sem contrapartidas", para manter, "em caráter geral", o diferencial competitivo assegurado à ZFM e às áreas de livre comércio que existiam em 31 de maio de 2023, "nos níveis estabelecidos pela legislação relativa aos tributos extintos": o PIS, a Cofins, o IPI, o ICMS e o ISS.
Três expressões merecem atenção:
"Em caráter geral" quer dizer que a proteção é do regime como um todo, não da margem de cada empresa.
"Nos níveis estabelecidos pela legislação relativa aos tributos extintos" dá uma medida ao diferencial: a referência é a vantagem que o sistema antigo dava. Não é uma promessa de que Manaus será mais barata que São Paulo em qualquer produto.
"Com ou sem contrapartidas" permite que a lei exija algo em troca do benefício. O § 1º diz que, para isso, podem ser usados instrumentos fiscais, econômicos ou financeiros, isolados ou combinados.
O fundo que a Constituição criou para diversificar
O art. 92-B não para no diferencial. O § 2º manda que uma lei complementar crie o Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Estado do Amazonas, com recursos da União, para "fomentar o desenvolvimento e a diversificação das atividades econômicas no Estado". O § 3º manda a lei fixar um aporte anual mínimo e permite usar o fundo para compensar perda de receita do Estado com a reforma.
E o § 4º diz algo que poucos lembram: a União, por acordo com o Estado do Amazonas, pode reduzir o alcance dos instrumentos que mantêm o diferencial, desde que aporte recursos adicionais ao fundo, "asseguradas a diversificação das atividades econômicas e a antecedência mínima de 3 (três) anos".
Os §§ 6º e 7º criam um fundo equivalente para os Estados da Amazônia Ocidental e o Amapá, onde ficam as áreas de livre comércio.
A leitura desses parágrafos reforça a tese deste texto. A própria Constituição trata o incentivo tributário como um instrumento, que pode ser trocado por outro, e a diversificação econômica como um objetivo próprio. Até a data deste texto, a lei complementar desses fundos não havia sido editada: nem a Lei Complementar nº 214/2025 nem a Lei Complementar nº 227/2026 os instituíram.
O prazo vale também para o regime novo
A Lei Complementar nº 214/2025, que criou o IBS e a CBS, trata da ZFM nos arts. 439 a 457. O art. 439 liga os benefícios do novo regime ao prazo de 2073: eles se aplicam "até a data estabelecida pelo art. 92-A do ADCT".
Em resumo: a Constituição garante que a ZFM existe até 2073, com as características do regime, e manda manter o diferencial competitivo no sistema novo. Nenhum desses dispositivos garante que as empresas de Manaus terão produtividade maior, custo total menor ou lucro assegurado até 2073.
6. Por que se diz que a prorrogação garantiu a competitividade?
A frase tem uma lógica, e vale reconstruí-la com justiça.
Os incentivos fiscais são o principal instrumento para compensar a desvantagem de localização de Manaus. Preservá-los significa proteger uma fonte importante de atratividade do território. Além disso, a prorrogação dá previsibilidade. Quem investe numa fábrica, em equipamentos e em tecnologia precisa calcular o retorno por muitos anos, e o risco de o regime acabar pesa nessa conta. Ao estender a proteção até 2073, o Estado reduz essa incerteza, como a escola institucional de North ajuda a entender.
O raciocínio, então, é este: prorrogação da vigência, continuidade do regime de incentivos, mais previsibilidade para investir e, no fim, preservação de condições favoráveis à competitividade. Até aqui, a frase é defensável.
O problema aparece quando ela passa a significar que a competitividade está garantida até 2073. Uma coisa não decorre necessariamente da outra.
Fonte: elaboração ZFMLab a partir da legislação citada.
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O que se diz | Avaliação |
"A vigência constitucional da ZFM foi prorrogada até 2073." | Correta e verificável no texto da Constituição |
"A prorrogação ajudou a preservar as condições de competitividade da ZFM." | Correta, desde que entendida como preservação de condições favoráveis, e não como garantia de resultado |
"A competitividade das empresas da ZFM está garantida até 2073." | Nenhuma norma garante esse resultado |
Não é preciso supor que quem usa a frase confunde os conceitos de propósito. Muitas vezes, a palavra competitividade aparece como abreviação de "continuidade dos incentivos". Mas, quando o objetivo é avaliar uma política pública, a abreviação compromete a precisão do debate e cria um risco: confundir a aprovação de um instrumento com a comprovação dos seus resultados.
A proteção constitucional assegura | A competitividade econômica depende de | |
A continuidade do regime especial | A capacidade efetiva de competir | |
As características e os incentivos do regime | Produtividade e eficiência | |
Mais previsibilidade para investir | Custos de logística e de operação | |
Segurança institucional | Tecnologia, inovação e qualidade | |
Um horizonte longo de planejamento | Margem, rentabilidade e mercados |
A lei protege as condições para competir. O resultado da competição precisa ser construído pelas empresas.
7. O que a reforma tributária mudou nessa conversa
Com a Emenda Constitucional nº 132/2023, a expressão "diferencial competitivo" entrou pela primeira vez no texto da Constituição. Isso dá à frase do debate público um fundamento jurídico que ela não tinha em 2014.
A reforma tinha de resolver um problema concreto: como manter a vantagem de um regime especial quando os tributos que a produziam estão sendo extintos? A partir de 2027, o IPI passa a ter alíquota zero, exceto para os produtos com industrialização incentivada na ZFM, conforme a lei complementar (ADCT, art. 126, III). O PIS e a Cofins dão lugar à CBS a partir de 2027. O ICMS e o ISS caem gradualmente de 2029 a 2032 e são extintos em 2033 (arts. 128 e 129), substituídos pelo IBS.
A resposta da Lei Complementar nº 214/2025, com as alterações da Lei Complementar nº 227/2026, foi uma arquitetura nova: alíquota zero e suspensão em operações com a ZFM, créditos presumidos de IBS e de CBS e a manutenção do IPI sobre o concorrente de fora nos produtos fabricados de forma incentivada em Manaus. O detalhe de cada camada está no texto de 28 de setembro sobre a nova vantagem competitiva da indústria.
Para a empresa, a consequência é direta. Não basta saber que o regime continua. É preciso verificar como cada mecanismo funciona em cada operação, produto, classificação fiscal e projeto aprovado.
Dimensão jurídico-tributária | Dimensão econômica |
Fixar mecanismos especiais de tributação | Medir o efeito deles sobre custo e preço |
Criar créditos presumidos e tratamentos favorecidos | Verificar se a empresa consegue usar esses créditos |
Manter, em caráter geral, o diferencial competitivo | Medir rentabilidade, caixa e atratividade da localização |
Definir regras de habilitação e enquadramento | Considerar custo de conformidade, riscos e eficiência |
Manter o diferencial "em caráter geral" não significa que cada empresa terá exatamente a mesma carga, a mesma margem ou a mesma posição que tinha antes da reforma. Significa que o sistema novo precisa conter
mecanismos que preservem o diferencial da ZFM, cujos efeitos têm de ser medidos caso a caso.
8. Uma fábrica pode perder competitividade com os incentivos intactos?
Pode. Um exemplo simplificado mostra como.
Duas indústrias fazem um produto equivalente e o entregam ao mesmo mercado consumidor. Uma está em Manaus; a outra, em São Paulo. Para comparar, o custo de cada unidade é dividido em três partes: produção e operação, logística e custo tributário líquido. Os valores são inteiramente hipotéticos e não representam alíquotas nem benefícios reais da legislação.
Cenário inicial: Manaus tem vantagem de custo.
Componente por unidade | Manaus | São Paulo |
Produção e operação | R$ 760 | R$ 750 |
Logística | R$ 120 | R$ 45 |
Custo tributário líquido | R$ 20 | R$ 125 |
Custo total | R$ 900 | R$ 920 |
Mesmo com frete mais caro, a fábrica de Manaus custa R$ 20 a menos por unidade.
O frete sobe. O custo logístico de Manaus aumenta R$ 50, para R$ 170, sem nenhuma mudança nos incentivos. O custo total vai a R$ 950, contra R$ 920 de São Paulo. Manaus passa a custar R$ 30 a mais.
A fábrica se moderniza. A empresa de Manaus reorganiza a produção e economiza R$ 40 por unidade: o custo de produção cai para R$ 720. O custo total volta a R$ 910, e Manaus fica de novo R$ 10 mais barata.
Fonte: elaboração ZFMLab.
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Situação | Custo em Manaus | Custo em São Paulo | Posição de Manaus |
Cenário inicial | R$ 900 | R$ 920 | R$ 20 mais barata |
O frete sobe | R$ 950 | R$ 920 | R$ 30 mais cara |
A fábrica se moderniza | R$ 910 | R$ 920 | R$ 10 mais barata |
O custo tributário foi o mesmo nos três cenários. O que mudou foi o frete e a produtividade. A proteção constitucional do regime não garantiu, sozinha, a competitividade da fábrica. E a melhora da produção recuperou a vantagem sem nenhuma mudança na lei.
No ZFMLab, essa comparação pode ser feita com os números de uma operação real. O estudo de competitividade do Planejamento Industrial monta, a partir dos dados da fábrica em Manaus, a mesma operação em São Paulo no regime geral do IBS e da CBS de 2033, com o frete dos insumos e o das vendas. Mostra a diferença de resultado parcela por parcela e responde a duas perguntas do exemplo acima: até quanto de frete Manaus continua mais competitiva e quanto Manaus pode baixar o preço e ainda empatar com São Paulo.
9. Como saber se a ZFM está ficando mais competitiva?
Se a competitividade não se mede pela vigência do regime nem pelo tamanho dos incentivos, é preciso olhar outros indicadores. Faturamento e emprego mostram a dimensão do polo. Para avaliar competitividade, são necessárias outras medidas.
Dimensão | O que avaliar |
Atratividade do investimento | Custo total por unidade, retorno sobre o capital e risco, comparados com outras localizações |
Produtividade industrial | Valor adicionado por trabalhador, eficiência e custo unitário |
Integração produtiva | Compras de fornecedores locais, número e qualidade desses fornecedores, encadeamentos |
Capacidade tecnológica | Pesquisa e desenvolvimento, inovação própria, automação, qualificação |
Desempenho competitivo | Participação de mercado, qualidade, preços relativos, acesso a mercados novos |
Desenvolvimento regional | Emprego qualificado, renda, diversificação econômica, efeitos sobre a economia local |
As medidas devem comparar operações equivalentes, considerando setor, porte, tecnologia, mercado atendido e risco.
Duas perguntas diferentes
A avaliação precisa separar duas perguntas que costumam aparecer juntas, e aqui volta o alerta de Krugman.
A primeira é sobre a ZFM como lugar para investir: Manaus oferece condições suficientes para atrair e manter investimentos, comparada com outras regiões? A resposta aparece no retorno que o território oferece a quem investe.
A segunda é sobre a ZFM como política de desenvolvimento regional: os incentivos e os investimentos estão aumentando a produtividade, a renda, o emprego qualificado, a inovação e o bem-estar da população? A resposta exige medir efeitos sobre a região, e não só sobre as empresas.
O que dizem os estudos
Dois estudos ajudam a ver a diferença entre as duas perguntas.
O relatório Zona Franca de Manaus: Impactos, Efetividade e Oportunidades, da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV EESP), coordenado por Márcio Holland e divulgado em 2019, conclui que o programa de incentivos ao Polo Industrial "tem tido êxito". Entre os resultados: a renda per capita de São Paulo era 7 vezes a do Amazonas em 1970 e caiu para 1,8 vez em 2010; o emprego e os rendimentos na indústria foram afetados positivamente; e o multiplicador fiscal do programa ficou entre
1,14 e 3,03, conforme a metodologia, ou seja, cada real de incentivo retornaria mais de um real em renda para a região. O mesmo relatório registra que não encontrou evidência de impacto social sobre a população como um todo, em capital humano e em condições do mercado de trabalho, e recomenda diversificação produtiva, mais exportações, infraestrutura e pesquisa voltada aos recursos naturais da região. O estudo foi patrocinado por entidades empresariais e empresas, como o próprio relatório informa, com a ressalva de que as opiniões são dos autores.
O artigo "Efeitos econômicos da Zona Franca de Manaus", de Rogério da Cruz Gonçalves e Philipp Ehrl, publicado em 2021 na revista Pesquisa e Planejamento Econômico, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), comparou o Amazonas com o resto do país de 2002 a 2014. Encontrou efeitos positivos sobre população e emprego, mas não encontrou efeito dos gastos tributários maiores sobre o valor adicionado, o PIB, a renda e a arrecadação.
Os dois trabalhos usam métodos, períodos e perguntas diferentes, e nenhum deles mede a situação de 2026. Não devem ser lidos como avaliações de cada empresa nem como conclusões que se anulam. Mas reforçam um princípio: a existência de atividade industrial e de incentivos fiscais não dispensa a medição dos seus efeitos econômicos.
A pergunta que falta responder
Nenhum dos estudos responde de vez a pergunta que mais interessa ao futuro da ZFM: quanto da vantagem de cada setor vem do regime tributário e quanto vem da produtividade, da escala, da integração com fornecedores locais e da capacidade tecnológica acumulada?
Uma forma de responder é fazer duas comparações por setor. A primeira, com o regime efetivamente disponível em cada lugar, mede a atratividade real do investimento. A segunda, com um cenário sem o incentivo, mostra quanto do resultado depende dele. Assim seria possível saber se a vantagem está crescendo porque o sistema produtivo ficou mais eficiente ou só porque os benefícios aumentaram.
10. O desafio até 2073
A proteção até 2073 dá às empresas um horizonte longo, raro no Brasil, para decisões de investimento. Esse horizonte não serve só para manter o que existe. Serve também para renovar tecnologia, desenvolver fornecedores, formar profissionais e diversificar a produção.
A competitividade sistêmica explica por quê: o desempenho de um território depende da interação entre empresas, instituições, infraestrutura, políticas públicas e capacidade tecnológica. A competitividade futura da ZFM, portanto, não será decidida só pelo tratamento tributário. Dependerá também da logística, da formação de pessoas, da incorporação de tecnologias novas, da sofisticação das cadeias industriais e da capacidade das empresas de criar valor.
Isso tem um significado diferente para cada um:
Para o empresário: a vantagem fiscal deve fazer parte da estratégia, mas não pode substituí-la.
Para quem faz política pública: preservar os incentivos e desenvolver a competitividade produtiva são tarefas complementares. O Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica, que a Constituição já previu e que ainda espera a sua lei, é o instrumento desenhado para a segunda tarefa.
Para a sociedade: avaliar a ZFM não é só perguntar até quando os benefícios duram, mas também perguntar o que eles produzem em desenvolvimento.
Conclusão: o que está garantido e o que ainda precisa ser construído
A história da Zona Franca de Manaus mostra a força das instituições e da política pública na formação de um sistema produtivo numa região com grandes desafios geográficos e logísticos.
A proteção constitucional até 2073 é uma condição importante de segurança jurídica e de continuidade. A reforma tributária acrescentou a ela a obrigação expressa de manter o diferencial competitivo no sistema novo. Essas garantias têm valor econômico concreto: tornam a localização mais atraente, influenciam investimentos e compensam custos que, sem elas, inviabilizariam muitas atividades.
Mas é preciso separar os instrumentos dos resultados. A Constituição pode assegurar a continuidade da ZFM e proteger as condições diferenciadas do seu regime. Não pode garantir que essas condições sejam sempre suficientes para tornar as empresas de Manaus mais eficientes, lucrativas ou competitivas que os seus concorrentes.
Por isso, a resposta à pergunta do título é não, e a própria Constituição parece saber disso: ao lado do diferencial, ela pediu um fundo para diversificar a economia do Amazonas. Preservar a ZFM e desenvolver a sua competitividade não são objetivos que se opõem. São partes da mesma estratégia.
A vigência é uma condição jurídica. O incentivo é um instrumento econômico. A competitividade é um resultado que precisa ser construído e demonstrado. A vigência está protegida até 2073. A competitividade precisa continuar sendo construída.
Faça a conta com os números da sua empresa
Os números da seção 8 são hipotéticos. No ZFMLab, o estudo de competitividade do Planejamento Industrial compara a operação da sua fábrica em Manaus com a mesma operação em São Paulo no regime de 2033, com os tributos da lei e o frete de cada lado. Mostra de onde vem cada real de diferença, até quanto de frete Manaus continua mais competitiva e quanto a fábrica de Manaus pode baixar o preço e ainda empatar com São Paulo. Os mecanismos tributários de cada camada estão explicados no texto A nova vantagem competitiva da indústria da Zona Franca de Manaus.
Sua empresa pensa em produzir em Manaus? Veja como fazemos a conta de Manaus contra o resto do país e o projeto que a Suframa exige: Investir na Zona Franca de Manaus.
Como citar este artigo
Este texto pode ser citado em trabalhos acadêmicos, relatórios, apresentações e outras publicações, desde que a fonte seja indicada. Como o artigo é atualizado quando muda a legislação, informe também a data em que ele foi consultado.
Pelas normas da ABNT (NBR 6023):
COHEN, Max F. Zona Franca de Manaus até 2073: vigência garantida, competitividade também? ZFMLab, 14 out. 2026. Disponível em: https://www.zfmlab.com.br/post/zona-franca-de-manaus-ate-2073-vigencia-garantida-competitividade-tambem. Acesso em: [dia] [mês abreviado]. [ano].
Pelas normas da APA (7ª edição):
COHEN, Max F. (2026, 14 de outubro). Zona Franca de Manaus até 2073: vigência garantida, competitividade também? https://www.zfmlab.com.br/post/zona-franca-de-manaus-ate-2073-vigencia-garantida-competitividade-tambem
As fontes usadas no texto, como a Constituição, as leis, a decisão do STF e os estudos, estão nas referências abaixo. Ao usar um dado específico, cite também a fonte original.
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